[15]武法经字（91）第1号判决书。

[4]而在对外出租中，又可以按照政府的既定政策和方略，不受其他因素影响以实现其公益目的和政策目标。集体土地所有权在本质上属民事权利，具有私权属性。

在法律有未修改的情况下，还是应当尊重现行法律制度，不宜大范围突破法律的强制性规定，以维护法律威严。在没有建立起有效的集体成员分配机制的前提下推广该制度，可能会与提高农民集体成员收入的初衷相悖。同时，需要通过合同机理和法律规范对这一政策模式进行法律化构造，科学、精巧地设置参与各方的权利义务，对租赁价格的调整、合同期限届满后的续延及地上房屋的归属进行详尽约定，以使公租房政策的社会目的在集体建设用地上同样能够有效实现。另一方面则通过对房屋用途的管制，对租赁价格进行限定，既将集体收益控制在一定范围内，又使租赁价格为承租人所能接受。这无疑为法律的修改和集体土地公租房制度提供了政策依据。

在维护公益目的的同时，也应保障集体的利益，应在尊重集体意愿的情况下进行公租房试点，不能以公益之名在违背集体意愿的情况下长期使用集体土地，或对集体的租金利益进行变相的侵害。这一模式主要由集体自筹资金、自建自租，但在租赁性质上定性为公租房，其租赁价格可与市场接轨，并参照市场价格予以适当调整从而达到公租房政策的限价要求，租赁对象则以外来务工人员为主。（三）集体内部利益转换机制不完善，成员权益难以保障农民集体是由其集体成员组成，集体全体成员以集体或集体组织的名义享有集体财产所有权，并在集体利益的基础上实现成员的个人利益。

数据来源参见唐在富：《中国土地制度创新与土地财税体制重构》，经济科学出版社2008版，第159页。但由于在该类型中，集体组织负责建设资金筹措、开发房屋建设等主要事宜，政府的压力相对较小，故较为政府所青睐。生房屋租赁这一私法关系中，集体与作为承租人的自然人一样，属于平等的私权主体，不能将公益导向作为集体的首要目的。各地要严格执行国务院《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，坚决制止乱占滥用耕地的建设行为，未经国土资源部批准，一律不得利用农村集体建设用地建设公共租赁住房。

不但如此，与政府投入的成本相比，在后期的租赁及其房屋管理过程中，还需要通过财政补贴以保证租赁价格低于市场价格而为弱势群体所接受。集体经济组织作为一理性民事主体，选择参与公租房的公益建设，本是在集体建设用地无法有效体现土地价值困境下的无奈之举，一旦通过该政策突破了法律瓶颈，在具体实施过程中努力实现自身利益最大化也是民事主体的正当诉求，且集体组织对公租房政策的理解程度也无法达到公共组织的高度，其间的矛盾与摩擦不可避免。

而《土地管理法》第63条又对集体建设用地的流转进行了限制（注：该条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。），全国各地农村集体经济普遍赢弱，难以起到服务农民、助推农民收入增加，促进农村社会稳定和农业生产发展的作用。实践中较为常见的一种类型是由村集体组织筹集资金，在城乡一体化整治出的集体建设用地上建设公租房，再由集体统一对外招租。如果能够适度放开集体建设用地使用权市场，使其财产权益得以体现，则可以充实土地资源的有效供给，同时，成为政府垄断土地市场的制衡力量，缓解房屋价格过高为普通民居所带来的购买压力。

同时，《土地管理法》第63条规定集体建设用地不能出租，但对于公租房承租人而言，其既承租了房屋，也租赁使用了集体建设用地，建设用地的收益也正是在出租中得以体现。中央政府应明确各级政府的这一职责，督促其通过城市土地资源的合理供给，满足公租房用地所需。房地产项目的开发与建设，资金需求量大、使用周期长，在市场经济中，金融机构的贷款是大规模融资的最佳渠道。但此方式并不能保证该模式的合法性，不但涉及集体建设用地出租的民事法律关系的效力存有疑问，且一旦有利害关系人就许可开发行为提出行政诉讼，政府行政行为的合法性亦难得到支持。

对国家而言，对低收入群体的保障义务，是国家的当然职责。农村集体建设用地不能在市场流通，其交换价值无法体现，这也限制了其使用价值的发挥，故农村集体经济组织存在以公租房建设为突破口，实现其土地价值的利益诉求。

但与政府直接提供的公租房不同，集体公租房中政府在租赁价格上的话语权较弱。故在土地财政和公益建设之间存在着某种程度上的冲突。

二、集体土地上建公租房的法律关系分析（一）集体土地上建公租房的两种类型及其法律关系与普通公租房政策相比，集体土地上建公租房模式最大的特点是进行公租房开发的土地为农村集体建设用地。但对于村集体而言，最具担保价值的集体土地使用权却无法作为担保财产，这无疑给集体筹措建设资金造成困难。第二，在政府管制的情况下，租赁合同的主体到底应如何确定，即如何定位政府在租赁关系中的法律地位并不明朗。不少地方政府为确保保障性住房供应目标的实现，按照高于需地量的比例追加了供地计划。当务之急，除了适时修改相关法律外，可以考虑在有条件的地方进行试点，不仅适度放开对集体建设用地的管制，同时建立规则，严格根据土地规划及管理制度限制农专非的土地数量，坚持在严格保护耕地的前提下充分发挥土地的经济效益，提高土地占有、使用者的收益。故地方政府也有减少公益性建设用地供给的偏好。

但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。在实践中也缺乏发展壮大农村集体的有效渠道。

但因政府承担筹措资金、组织建设等职责，故负担相对更重。在城市与农村土地资源配置上，则应适度放开农村集体建设用地的限制。

同时，随着城镇化快速推进，新职工的阶段性住房支付能力不足矛盾日益显现，外来务工人员居住条件也亟需改善。其次，在政策制定实施各个环节赋予农民集体及其成员的知情权、参与权，并提供健全的反馈、救济渠道，最终实现多赢。

（三）集体土地上建公租房政策模式的地方实践（注：相关内容见凤凰网：《北京农村集体土地将试点建设租赁房，部分用作公租房》， http://finance. ifeng. com/city/bj/20101119/2913658.shtm1，2011年11月30日访问。因此，在一些供地或房源紧张的地方，政府也尝试在保证公租房性质的前提下，通过回购、回租还建房或在农村集体建设用地上开发等方式补充公租房房源之不足。[4]而在对外出租中，又可以按照政府的既定政策和方略，不受其他因素影响以实现其公益目的和政策目标。集体土地所有权在本质上属民事权利，具有私权属性。

在法律有未修改的情况下，还是应当尊重现行法律制度，不宜大范围突破法律的强制性规定，以维护法律威严。在没有建立起有效的集体成员分配机制的前提下推广该制度，可能会与提高农民集体成员收入的初衷相悖。

同时，需要通过合同机理和法律规范对这一政策模式进行法律化构造，科学、精巧地设置参与各方的权利义务，对租赁价格的调整、合同期限届满后的续延及地上房屋的归属进行详尽约定，以使公租房政策的社会目的在集体建设用地上同样能够有效实现。另一方面则通过对房屋用途的管制，对租赁价格进行限定，既将集体收益控制在一定范围内，又使租赁价格为承租人所能接受。

这无疑为法律的修改和集体土地公租房制度提供了政策依据。在维护公益目的的同时，也应保障集体的利益，应在尊重集体意愿的情况下进行公租房试点，不能以公益之名在违背集体意愿的情况下长期使用集体土地，或对集体的租金利益进行变相的侵害。

这一模式主要由集体自筹资金、自建自租，但在租赁性质上定性为公租房，其租赁价格可与市场接轨，并参照市场价格予以适当调整从而达到公租房政策的限价要求，租赁对象则以外来务工人员为主。对于无力自行投资建设公租房的村集体，可考虑由政府先租赁集体土地，再由其作为开发主体，筹措资金进行公租房建设。而对政府而言，保证公租房的保障性质是其基本职责，故在利益失衡时，政府也存在以公益之名，利用其公权力抑制甚至侵害集体权利的可能。对于这一模式，北京市已开始进行了类似的探索，海淀区人民政府即提出租赁农民闲置回迁房作为公租房使用的创新模式。

[2]但财权上移与事权留置的矛盾导致地方政府特别是基层政府财政支出责任过大，形成财政收入与支出间的缺口。但在现实中，农民集体内部的利益转换机制尚未有效的建立起来（注：对于集体内部的收益分配，多数的地方性法规都未作规定，仅《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第25条规定，集体建设用地流转收益的50％应专款专用，用于集体成员的社会保障安排。

这与政府须承担较重的建设资金不无关系。第三，可能导致商业资本的大规模侵入，变相成为商业房地产开发（注：笔者主持的国家社科基金招标课题的课题组对全国12省的调研结果也印证了这一点。

在这一类型中，由于政府主导整个公租房的开发、建设、供给与管理，故可以保证公租房的基本特征得以有效落实。）国家有关政策性文件在解释公租房政策的出台背景时称由于有的地区住房保障政策覆盖范围比较小，部分大中城市商品住房价格较高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足等原因，一些中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房的问题比较突出。